立法解围：为建筑节能打足底气

立法解围：为建筑节能打足底气

作者：未知点击数：更新时间：2005-10-4

建筑节能能管不能罚，节能建筑叫好不叫座，虽然全国各地纷纷设立节能行政执法机构，但建筑节能的现状依然是呼声大于实效。八月底建设部下发通知，在全国范围内进行建筑节能专项检查，但法律体系不完备，执法环节薄弱等问题，仍让这项听起来有理、实施起来有益的举措显得底气不足。

尴尬：节能监管底气不足

"我们有足够的技术条件对建筑设计和既有建筑进行节能检测，但问题在于，查得存在节能隐患的建筑和建筑设计，执行上却没有同样有力的武器。"一位有多年行政执法经验的节能监察人员道出"节能警察"的苦衷。由于现行法律体系并不完备，没有专门法律对建筑节能进行规制，特别是执法环节比较薄弱，明确建筑节能监管主体、细化建筑节能监管机制成为亟待解决的问题。一个很明显的实例：需要花1万元进行节能图纸修改的设计方案，一旦项目建成后再进行整改，所需的费用就要高达1500万元。如果设计阶段就加以监管，让在节能方面"先天不足"的建筑止步于成形之前，便能尽可能地减少改造费用。但现实的情况是，负责节能监管的"节能警察"长期面临"能管不能罚"、"能礼不能兵"的窘境。

节能执法缺乏震慑力，很多建筑企业将节能视作"私事"，认为有权采纳控制成本、获得最大直接收益的方案，甚至某些经济能力强的单位存在"只要出得起钱，浪不浪费是自己的事"的心理，建筑节能还没有从公益道德范畴完全转向法律义务范畴，节能监管也就无法从"软力量"彻底转向"硬力量"。一方面缺乏有效的经济激励政策，一方面缺乏外部强制性的约束力，致使建筑节能呼声高施行慢，节能建筑叫好不叫座。

悖论：规制内容与法律效力不对等

法学家孙鹏教授说，在行政诉讼过程中，依照法律、法规，参照部门规章和规定。而目前我国对建筑节能规定最为详细的当属《民用建筑节能管理规定》和今年7月1日起施行的《公共建筑节能设计标准》，而《规定》和《标准》在我国法律体系中仅属于部门规章和标准的层次，在法律效力上处于低层面。

此外，具有最高法律效力的《中华人民共和国建筑法》仅在第四条规定："国家扶持建筑业的发展，支持建筑科学技术研究，提高房屋建筑设计水平，鼓励节约能源和保护环境，提倡采用先进技术、先进设备、先进工艺、新型建筑材料和现代管理方式"。"支持"、"鼓励""提倡"等字眼从法律效力上，明显缺少强制性和具体约束条款。《建筑法》是建筑业最具法律效力的基本法，而建筑节能的相关规定却未能在其中得到体现，这一法律制定上的局限性和滞后性直接导致行政法规和部门规章缺乏立法支持。

同样由全国人大通过的《节约能源法》，在对建筑节能法律责任认定上，虽然在部分条款对节能建材和节能标准作出了规制，但该法的处罚部分并未规定违反相应条款应当承担的法律责任。既没有明确谁是节约能源的监管主体，也没有对如何进行节能监督确立具体的制度，导致节能机构不像正规军，缺少明确的法律地位，同时，政府在能源、原材料、水和土地等资源管理方面"条块分割、自成体系、政出多门"，缺乏一个能够统筹协调的、节约资源的监管主体。只有规定而无强制措施和法律责任，使现有的建筑法律和法规缺乏实施力度，难以实现立法的目的。

此外便没有专门的建筑节能行政法规，《建筑法》和《节约能源法》作为法律层面的规范性文件，只表述国家在建筑节能方面的政策性规定，如何落实到实处还需要行政法规、部门法规和标准的配合。

立法：承载解围之重

今年的两会，针对我国建筑节能标准起步较晚，标准不配套不全面等问题，又有人大代表提出议案：进行《建筑节能法》立法，制定《中华人民共和国建筑节能法》，使之与《建筑法》、《节约能源法》以同等的地位和约束力相互补充相互促进，并与国际接轨，从宏观和国家公共利益的角度出发，强制执行建筑节能标准。此前，也有众多专家呼吁，制定部门规章提出可操作性的要求，制定具有强制性的国家标准和行业标准。

现阶段直接规范建筑节能的部门规章只有《民用建筑节能管理规定》，该规定只适用于严寒和寒冷地区设置集中采暖的新建、扩建的居住建筑及其附属设施，新建、改建和扩

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